Блоггер wolohkanno о региональном устройстве Беларуси

http://wolohkanno.livejournal.com/1247.html

Долго думал, с чего именно начать описание реформы административо-территориального деления Беларуси. Причин так много, что и не сразу сообразишь, кототрая из них важнее: от необходимого как воздух развития самоуправления на местах, до перемены психологии жизневосприятия белорусов по линии человек-власть, до налоговой и даже конституционной реформы.

Посмотрел еще раз на кучу разных собранных цифр перед собой и решил начать с простого, с того, что Беларусь меняется... Мрем потихонечку, уезжаем потихонечку, стареем потихонечку. В общем, это все давно не новость. Все вокруг меняется. Мир вообще меняется. Всем давно известно, что белорусы - стареющая нация, что наша смертность давно превосходит рождаемость, что люди втихоря уезжают из страны - и гастарбайтерами, и навсегда - хоть и продолжают числиться как живущие дома.

Однако за пеленой этих давно известных перемен, с которыми все уже как-то свыклись, упускается еще один фактор, еще одно измерение, которое, возможно, больше остальных скажется на том, как именно будет выглядеть наша республика в ближайшем будущем. Речь идет о том, что Беларусь меняется не только относительно остального мира, но и относительно самой себя. Происходит внутренняя миграция, внутренние качественные изменения - люди бегут из деревень в город, из города в областные центры, и все вместе тихим валом бежим в Минск.

В 50-х, 60-х годах тоже был массовый приток людей в города и особенно в Минск ввиду промышленных изменений в республике. Росли заводы, фабрики, и им нужен был человеческий капитал. Однако тогда сумасшедший рост городов происходил как флагман общего роста населелния Беларуси. Разница с сегодняшней ситуацией в том, что теперь этот процес идет на фоне сокращения населения республики. А если что-то растет когда всё падает, то значит остальное падает еще больше.

Когда я собрал информацию об изменении численности районов республики за последни девять лет, то она привела меня в тихий шок. Из 125 территориальных единиц (то есть за исключением областных центров и г. Минска) 98% ежегодно сокращаются. И не просто сокращаются, а за последние девять лет многие из них потеряли до одной пятой своего населения. За этот период сокращение часто происходило по 15%-20%. При этом население областных центров увеличилось (!), за исключением Могилева. И естественно, больше всего увеличилось население города Минска.

Статистика демографического регресса белорусских регионов за период 2000-2009 - https://acrobat.com/#d=3zU8UDIwINCnzM8ATZpuxw

Так что мы не только мрем, но и массово тянемся в областники и в Минск. Именно областники и Минск монопольно "выигрывают" от сущетсвующей системы административно-территориального деления ("выигрывают" - в ковычках, поскольку это пирова победа). Областники и Минск тянут в себя весь человеческий капитал республики, не оставляя ничего регионам.

Да и почему все должно быть иначе? Зачем людям оставаться жить в Пружанах, Мяделе или Мстиславле? Что там вообще делать? Экономически - перспектив роста там нет никаких. Политичeски - общественная жизнь и властные карьеры ниже уровня области привлекают разве что беззаветных романтиков да советских пенсионеров. Культурно - тоже пустота. Лишь ледовый дворец могут подарить под Дожинки (та еще... "культура"). Оставаться из чувства "малой родины"? Так ведь весь наш патриотизм сегодня сводится к Линии Сталина и к домику Первого съезда РСДРП в Минске. Браславщина или Мстиславщина тут совсем не при делах. Тихо курят в сторонке. Их роль - кузница гребцов на галеры рыночного социализма. И чтоб поменьше думали про историю своих регионов, потому как так, чего доброго, можно еще лишнего вспомнить, что не лежит в русле дышащей на ладан БССРовской идеологии.

Вот народ и бредёт подальше от этих никому не нужных мест. Слоним, Пинск, Речица, Лида, Кричев - кому они нужны? Вот и пыхтят наши пять мини-пылесосиков - Брест, Гродно, Витебск, Гомель и Могилев - пытаясь хоть как-то компенсировать свою собственную незавидную ситуацию, собирая человеческую дань с подотчетной территории. И во главе всего сидит король-пылесос, не по желанию, а по исторической мутации - город Минск. Сидит, засасывает народ, пытается его хоть как-то переварить, трудоустрить, одеть, умыть, накормить. Но от этого сам страдает периодическими несварениями.

Вопрос понижения роли областников и Минска, и повышения роли других региональных центров, это не только вопрос экономического и исторического возрождения белорусских регионов. Это вопрос выживания всей Беларуси как устойчивой государственной системы уже в средне-срочной перспективе. Если не будет основ для регионального роста и развития, то никакие скидки на нефть и газ, никакие кредиты МВФ, никакие жесточайшие указы ровным счетом ничего не спасут и не изменят. Беларусь продолжит уверенно делиться на два депрессивных полюса: устойчиво вымирающую провинцию и вечно-оппозиционные Минск с областниками.

Однако, тенденции демографического упадка регионов - это только лишь один из факторов необходимой реформы административно-территориального деления. Мы еще будем отдельно вести речь и о налоговой реформе, и о развитии самоуправления, и об историческом контексте. Однако важной частью данной статьи является описание регионального устройства Беларуси, обоснование выделения новых единиц и как именно они будут укладываться в общую картину.

Итак, регионы.

Зачем это надо?

Неискушенному читателю может показаться, что тема изменения административно-территориального деления (далее, АТД) - это что-то огромное, страшное, и совершенно второстепенное. Куда нам этим заниматься, когда поля стоят не скошены, тракторы не проданы, нефтяная квота не выклянчана, а президент уже скоро два десятка лет не сменен! Давайте лучше будем думать более "реальные" вещи: как нам победить Лукашенко / Запад / Москву (нужное подчеркнуть), привлечь гору, а лучше две, зарубежных инвесторов (которые, естественно, спать не могут из-за желания найти на карте Беларусь и вложить в нее денег), заставить рожать по 2-3 ребенка в семью, особенно в регионах (щасс...), или дать свободу (недобитым) предпринимателям, чтобы они заработали для всех нас денег. Вот про это надо думать, а не про какие-то там поделить-покраить!
Однако, цель данной статьи изложить следующие три момента в противовес такой точке зрения:

1) Во-первых, что реформа АТД, не только давно перезрела и необходимость ее проведения остро стоит на повестке дня любой администрации еще со времен СССР, но и от ее проведения (или не проведения !) зависят все остальные меры по модернизации и оживлении тушки того замученного внешними и внутренними "врагами" зверька, который зовется белорусской экономикой.

2) Во-вторых, реформа АТД является гораздо более реальным делом, чем большинство набивших оскомину виртуальных "приоритетов" из государственных программ, оппозиционных лозунгов, и интернетных блогов. И кроме того, она является той темой, где к общему знаменателю может прийти большая часть нашего усиленно поляризированного общества. Что-то, что мы все можем сделать вместе, и что каждой стороне будет выгодно (и по-своему, и вцелом).

3) В-третьих, в статье постараемся обобщить решение и необходимые шаги для проведения такой реформы.

Перезревшая реформа

Не будем устраивать из статьи скучное перечисление всех подходов к территориальной реформе БССР/РБ. Скажем так - их было много, и существенная часть из них предлагала гораздо более мелкое деление, чем шесть областей и Минск. Чаще выделялось порядка 20 законченных субъектов первого уровня. Тут и предложения автора первого учебника по географии БССР А. Смолича в 20-х годах, и аграрно-индустриальный подход А. Лиса в 60-70х, и предложения Госплана БССР в 70-80-х, и самая детальная проработка данного вопроса многими отраслевыми институтами в рамках заказанной Советом Министров БССР в конце 80-х Генеральной схемы комплексной территориальной организации (далее, ГКСТО-80) - все они крутились вокруг этой цифры.

Однако, планам тем не было суждено сбыться. Главная причина, чего греха таить - иной масштаб деления в Европейской части остального СССР. Кремль сказал - надо, белорусы ответили - есть! Не будем строго судить советское начальство, все-таки оно управляло другой страной, и их приоритеты были другого порядка, где мнение, предпочтения и специфика маленьких республик легко игнорировались ради светлого причесанного будущего. После добавился Чернобыль, распад Союза, и пьяные от новых возможностей 90-е, и всю детально проработанную реформу снова засунули в пыльный чулан.

Но жизнь сама вновь и вновь возвращала к вопросу выделения существенно более мелких регионов, чем рожденные в советской плавильной печи области-франкенштейны, слепленные из пестрых лоскутков того, что подвернулось под руку. И вот тут появляется очень важный момент. Так почему же это "иное", более мелкое деление так настойчиво лезло наружу из-под красного одеяла советских карт, разглаженного железным утюгом центрального планирования? Конечно, заметную роль в этом процессе сыграла индустриализация и рост роли городов. Росли города, в том числе новые, они становились центрами притяжения, и вокруг них формировались зоны какой-то новой местечковой общности.

Только одного краснокосыночного строительства мало, чтобы вот так на пустом месте породить душу тех регионов. Душа лепится столетиями, и вбирает в себя всю соль земли на которой стоит. Ведь каждый из нас хоть в малой степени пытается самому себе объяснить, чем именно его земля лучше других. Ради чего он старается, работает, улучшает жизнь вокруг себя? Какой его стимул? Тот стимул, который выше чарко-шкварочного уровня: ради него не лень сделать лишний шаг, пройти лишний километр. Человеку ХОЧЕТСЯ быть частью чего-то более мощного, древнего, стабильного.

Именно поэтому при формировании нового устройства жизненно важно стараться, где возможно, учитывать историческую подоснову регионов. Именно историческая подоснова является самым лучшим клеем, который соединяет земли в единую "команду", наполняет такой союз смыслом, дает каждому человеку чувство гордости за свою малую родину. А это очень сильный мотиватор развития, который просто глупо игнорировать.

Конечно, нельзя исторические рамки слепо натягивать на современность. Но разбрасываться историей не только негоже, но и просто финансово не выгодно.

Самое удивительное, что когда начинаешь глубже изучать исторические регионы Беларуси, то открываешь для себя, что их количество тоже крутится где-то в районе 19-20. Полесье, Полоцк, Слонимщина, Браславщина, Понизовье, Мстиславщина, Слуцкая земля - все это территории, которые давным давно оформились и многие столетья существовали как вполне законченные единицы. Более того, когда начинаешь смотреть на Беларусь через очки регионализма, то открываешь для себя совсем новую страну. Где каждый регион уникален и совершенно не похож на своих давних соседей по общему государству. Оказывается, что Беларусь - это не цельная мраморная глыба с орнаментом по краю (как ее всегда видят снаружи и часто изнутри), а сложный сказочный механизм полный мелких деталей, разноцветных колбачек, переплетенных шестеренок, и передаточных звеньев. Механизм этот полировался поколениями часовщиков много веков назад, и сделан был так сложно, что совершенно непонятным образом пережил все: его и роняли, и били, и сознательно топили, и играли им в европейский военный футбол. Он запылился, замутился, стал похож на кусок вырванной земели, но сам внутри продолжает булькать, щелкать и настойчиво крутить свои мелкие шестеренки.

Новое деление

Главная недоработка всех предыдущих подходов к реформе АТД заключалась в двух момента:

1) Не было даже попытки хоть как-то учесть исторический контекст. По старой привычке кидались "рушить до основания", хоть и из самых нежных чувств. Тем самым лишали себя дополнительного сильного козыря поддерживающего развитие новой системы.

2) Не было четко поставленной тактической задачи. Интуитивно все понимали, что надо бы систему сбалансировать получше. Но смотрели на реформу с высоты греческих богов, теряя из вида цель. А цель проста - стимулировать развитие регионов за счет создания условий для перераспределения к ним ресурсов от Минска и областных центров.

Именно поэтому одним из существенных отличий предлагаемого решения является выделение Минска и областников в отдельные субъекты, своеобразные "вольные города" по аналогии с немецкими Берлином, Бременом и Гамбургом, швейцарскими Женевой и Базелем, которые существуют в равном статусе с землями (Германия) и кантонами (Швейцария) федерального уровня. Это обосновано не только в целях балансирования белорусских регионов, но и потому что города эти уже давно переросли совершенно в иную урбанизированную фазу по сравнению с остальной республикой. Теперь их задача заключается в фокусировании своих усилий на качественном улучшении внутренних механизмов, а нe нa количественном росте через "высасываниe" ресурсов из регионов.

Предлагаемая реформа должна исходить из следующих принципов:

1) Реалистичность своего выполнения без создания катаклизмов для уже работающей системы. Другими словами, реформа должна отталкиваться от уже существующих районов. Это имеет смысл не только в целях сбережения средств и нервов, но и потому что сущестующие районы тоже уже во многом стали частью нашего регионального наследия (гораздо больше, чем области).

2) Реформа должна строиться лишь как первый шаг на пути перехода от трехуровневой системы АТД (области-районы-местные советы), к двухуровневой (поветы-староства). В этом смысле новые предлагаемые регионы (поветы) в большей своей части вберут в себя функции областей, но также и некоторые функции районов. Основная же часть функций соществующих районов будет постепенно в дальнейшем перераспределяться в сторону новых формируемых староств. Процесс этот долгий, и на переходном этапе районы будут продолжать играть свои функции и обеспечивать бесперебойность работы системы. Это еще раз подчеркивает, почему важно отталкиваться от существующего районирования.

3) Реформа АТД должна идти в тесной связи с налоговой реформой, развитием самоуправления (включая создание староств), и дебюрократизацией. Новые поветы означают новые администрации в новых местах. А это возможность выстроить новые системы, которые c первого дня своего будут основываться на совершенно другoм отношении между властью и человеком. В лучшей степени это будет отражаться через выборность местной власти, что в добавок сможет облегчить восприятие реформы самими людьми на местах.

Ниже приводится схема предлагаемого нового территориального деления Беларуси, которая во многом впитала в себя логику и предложения из ранее разработанных моделей, и более всего из ГКСТО-80, но также старается, где возможно, учитывать историческую основу, существующий промышленный, транспортный, рыночный и экологический контекст. А самое главное - отталкивается от существующих районов:

В наложении на современное деление:




Ну-ка ну-ка, поднесите поближе!

Данное решение сочетает в себе не только новые реалии развития белорусских урбанизированных и промышленных центров, но и рассматривает их в равновесии с нашими традиционными историческими регионами.



Наложение на карту существующих белорусских диалектов тоже показывает неплохие совпадения. Язык - основа мышления, и диагональное сечение Беларуси по диалектному признаку отражает скелет исторических макрорегионов, распространяющихся с Юго-Запада на Северо-Восток.




Точно так как белорусские земли разнообразны своим наследием и духом, так же различается и современная социально-экономическая основа выделения тех или иных регионов. Первая группа достаточно специфичная для Беларуси - это регионы вокруг осей из сдвоенных городов: Полоцк-Новополоцк, Борисов-Жодино, Слуцк-Солигорск, Мозырь-Калинковичи. Именно эти пары больше всего склонны развиваться по принципу центрально-европейских агломераций (особенно характерных для Германии), когда рост идет из нескольких центров, постепенно заполняя пространство между ними. Тем самым нет явного эпицентра подобной агломерации, что в правильных условиях несет ряд преимуществ для сбалансированного роста таких городских смычек.

Вторая группа - регионы с сильной централизацией на одном конкретном мини-лидере: Пинский повет, Оршанский, Бобруйский, Новогрудский (лидер - Барановичи), Лидский, Кобринский. По своему устройству они чем-то похожи на существующие области в миниатюре. При этом более компактный размер позволит им лучше и точнее реагировать на местные нужды, а их разнообразие позволит использовать преимущества региональной специализации.



Следующая группа - это своебразные триединые промышленные узлы. Речица-Светлогорск-Жлобин, Слоним-Волковыск-Ивацевичи. Где-то на границе между этой и предыдущей групой находится Ошмянский повет, в котором Молодечно и доминирует, и балансирует со Сморгонью и Вилейкой. В их основе лежат три примерно равных по размеру промышленных центра, но в силу разных причин между ними нет тенденций по слиянии этих центров в одну агломерацию. С другой стороны, ни один из центров не является абсолютным “королем” территории, который бы стягивал на себя все ресурсы региона по аналогии с Пинском или Бобруйском. Однако, именно такая структура являтся предпочтительной для данных регионов, поскольку она позволяет сохранять устойчивое развитие различных частей этих поветов. Одновременно, данные регионы имеют не только общую историческую, но и экономическую склейку. Речица-Светлогорск-Октябрьский - это практически полный перечень зон белорусской нефтедобычи. Слоним-Волковыск-Ивацевичи - не только один из главных узлов газо- и нефте-проводных магистралей, но регион сфокусированный на деревообработке и стройматериалах. Треугольник вокруг Молодечно - машиностроение.

В Речицком повете Речица и Жлобин являются практически идентичными по весу центрами. Именно поэтому, а также в силу существующей транспортной инфраструктуры, в качестве перспективного административного центра повета, возможно, следует рассмотреть Светлогорск. Это позволило бы сделать связи внутри данного промышленного треугольника максимально эффективными.

В Слонимском же повете именно Слоним лежит наиболее удобно в транспортном плане. Впоследствии имело бы смысл передать Ружанскую часть Пружанского района от Кобринского повета - Слонимскому. Однако в рамках текущей статьи данные по всему Пружанскому району учитывались в пользу Кобрина.

Последняя группа поветов - это перспективные регионы. В частности, Браславский повет сфокусированный вокруг Глубокого, и Мстиславский повет - вокруг Кричева. Еще ГКСТО-80 выделялa эти земли, как требующие отдельной региональной администрации. Географическая удаленность от остальных центров и социально-экономическая специфика не позволяет закрыть глаза на данные регионы и просто приплюсовать их к чему-то пососедству. Результатом такого шага будет продолжение того, что мы уже наблюдаем сейчас - уверенное опустение этих земель. А ведь они во многом очень уникальны, и им стоило бы максимально сильно "выпячивать" свою уникальность, повышая тем самым преимущества от специализации.

К примеру, Браславский повет объединяет в себе самые чистые и самые известные белорусские туристические зоны - Браславские и Нарочанские озера. Вместо робких попыток развивать то там то сям местный агротуризм, Беларуси стоило бы собрать главные туристические ресурсы в один сильный кулак и вывести их узнаваемым брендом на международный рынок. Браславский повет мог бы играть именно эту роль.



Вцелом, поветы всех четырех групп, а также пять городских округов вокруг областников (Минск не считаем в силу его уникальности), формируют достаточно однородную и сбалансированную систему, которая по большому количеству параметров укладывается в так называемое нормальное статистическое распределение. А это означает, что вся система является устойчивой, без каких-либо существенных разрывов между кластерами лидеров и отстающих.


На данном графике Мозырь, Полоцк и Слуцк вырываются из остальной группы, однако это происходит из-за таких республиканских мастодонтов как Нафтан и Беларуськалий. Если сделать поправку на данные предприятия, которые несомненно больше завязаны на республику, чем на свои регионы, то эти поветы отлично укладываются к общий кластер. Единственный выделяющийся регион - это Гомель со своей городской округой. Однако даже его вес не выводит систему из равновесия, поскольку он уравновешивается разнообразием более мелких поветов по всей республике - Браславский, Мстиславский, Оршанский, Лидский, Слонимский, Пинский, Кобринский и т.д.

Заключение

Регионализация Беларуси это вопрос не завтра, и не сегодня. Регионализация Беларуси это давно перезревший вопрос, который должен был быть решен еще вчера. Не один десяток людей в нашей новейшей истории направляли свои силы и знания на то, чтобы оптимизировать белорусское административное устройство, которое на протяжении последних 50-ти лет не по своей воле напоминает воронку всепоглощающего торнадо, в центре которого находится город Минск.

Если существующую "адскую машину" АТД не остановить, то с каждым годом мы будем все яснее видеть ее разрушительное воздействие не только на экономику, но и на политику, и даже психологию Беларуси. Все больше будет увеличиваться разрыв в жизненных устоях и ценностях между Минском и регионами. Это та самая кощеева игла Беларуси, ее Рубикон, который имеет силу убить само наше государственное бытие. В Украине такой Рубикон пролегаeт между западом и востоком, В России - между богатыми и бедными, а в Беларуси - между Минском и областниками с одной стороны и большинством республики в виде вымирающих регионов - с другой.

Без оптимизации АТД мы не можем расчитывать ни на какой эффект от любых рыночных реформ, не можем строить инвестиционный климат, не можем реформировать налоговую систему, не можем вести демографическую политику, как и много других вешей. Без реформы АТД это все будет иметь не больше смысла, чем рисование палкой по воде. А самое главное - мы не сможем получить гражданина своей страны, которого так беззаветно пытаемся вывести из кастрированных хомо-советикусов начиная с самого момента обретения Беларусью своей государственной независимости. Как бы ни старались ни государственные, ни оппозиционные идеологи привить чувство здорового патриотизма белорусам - оно продолжает жить где-то на примитивно-эмбриональном уровне дутых парадов и интернетного флейма. А белорусы как были каждый сам за себя так и будут оставаться, потому что больше быть им не за что.

Сложность нынешней ситуации заключается в том, что теперь реформа должна не просто сроиться на рекомендациях 10-20-30-40 летней давности, но и компенсировать весь тот ущерб, который был нанесен за эти упущенные годы. Преимуществом же является то, что мы имеем шанс учесть дополнительные факторы, такие как исторический контекст, опыт работы в условиях рынка (какого никакого), чтобы повысить эффект от предлагаемых шагов и обеспечить устойчивость новой системы, сделать ее катализатором развития нашего государства на ближайшеe будущеe.